CENTRO DE ANALISIS Y PROSPECTIVA - NOTAS
Paraísos fiscales. - septiembre 2004
Hace ya dos siglos Adam Smith anticipaba la figura de los paraísos fiscales: “Nunca guardes toda tu riqueza en el país donde vives, porque es posible que suceda cualquier cosa y usualmente sucede”.
Recurrir a un paraíso fiscal no significa necesariamente estar al margen de la ley. La utilización de estas jurisdicciones especiales es lícita y constituye un instrumento de planeamiento de tributación internacional que implica siempre observar la legislación de los países intervinientes.
Un empleo incorrecto, o cualquier tipo de abuso, de estos paraísos termina por provocar grandes problemas con la justicia.¿A quién le interesa acudir a este tipo de régimen económico? Algunos expertos sostienen que sólo interesa a determinadas grandes empresas y a importantes patrimonios.
1.- CONCEPTO DE PARAISO FISCAL
Por paraíso fiscal se entiende “ el territorio o Estado que se caracteriza por una escasa o nula tributación a que someten a determinada clase de transacciones, ventas a determinadas personas o entidades que allí encuentran su cobertura o amparo”.
A diferencia de los países “pobres”, los paraísos fiscales solo facilitan el ingreso de grandes capitales y generalmente su política migratoria desfavorece la pequeña inversión. Otro de los aspectos a tener en cuenta es que el lugar donde se encuentran localizados este tipo de países, por lo general beneficiados con una posición geográfica central respecto al continente o a la región donde se ubica.
El Diccionario de Administración y Finanzas de J.M. Roosemberg define a los Paraísos Fiscales como “Países con leyes fiscales muy favorables para el establecimiento de la residencia legal de las personas físicas o jurídicas que quieren pagar menos impuestos”.
La OCDE (“Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico”) en un Informe del año 1987 consideraba que un país o territorio desempeña el papel de paraíso fiscal cuando el mismo se ofrecía o consideraba como tal, ya que se considera que sólo realizan prácticas fiscales perjudiciales por la competencia que suponen para los otros sistemas fiscales estatales. Es en 1998 cuando la OCDE especifica los criterios que debe reunir un país o territorio para que sea calificado como paraíso fiscal[1]:
También son llamados centros financieros “offshore” o extraterritoriales porque sus servicios financieros están diseñados para empresas o particulares no residentes[6]. Principalmente, los paraísos fiscales son utilizados por personas naturales que poseen un gran capital y no desean pagar impuestos sobre la renta del mismo, y personas jurídicas que a través de compañías anónimas offshore[7] desean hacer negocios y disminuir o eliminar la carga fiscal.
Estos territorios reciben un capital que busca la máxima rentabilidad al amparo de una serie de factores que les caracterizan:
n Su existencia es real, no ficticia, con vías de transporte y de comunicación bien desarrolladas, con un régimen político estable, amparados en muchas ocasiones por los propios Estados a los que están vinculados o de los que son vecinos.
n Gozan de plena estabilidad económica y usan una moneda fuerte (divisa) para garantizar las transacciones que realizan.
n Disponen de una sólida estructura social, económica y jurídica, que requiere de los servicios indispensables de buenos profesionales especializados.
n Poseen un régimen tributario particular para no residentes que contemple beneficios o ventajas tributarias que excluya explícita o implícitamente a los residentes.
n Respetan el secreto bancario, financiero y comercial de los sujetos beneficiarios de su régimen tributario nulo o bajo, no pudiendo operar en el mercado doméstico de dicho país o territorio
n Ausencia de una política de control de cambios
n Falta o ineficacia de los tratados de cooperación judicial entre los Estados.
n Cobertura legal para emplear muchas fórmulas con que reducir la carga fiscal tanto de personas físicas como jurídicas, como los cambios de residencia, las sociedades conductoras, holdings, testaferros, sociedades fiduciarias, etc.
n Los principales agentes activos a los que se dirige su actividad son: las multinacionales, organizaciones que blanquean el dinero procedente del crimen, partidos y políticos, grandes fortunas de deportistas, artistas, etc.
En realidad se trata de creaciones ficticias de los países más desarrollados, asentadas sobre todo en figuras jurídicas sofisticadas y en complejas estructuras de gestión como las anteriormente señaladas, enclaves financieros privilegiados que se benefician directamente del amparo político de respetables Estados de Derecho, como los EE. UU., Francia, Reino Unido que ante todo les aseguran la estabilidad política que necesitan como máxima garantía de su estabilidad financiera.
Entre los 35 paraísos fiscales identificados por la OCDE se encuentran los del área caribeña de influencia norteamericana y los del área europea: Gibraltar, islas de Man, Jersey o Guernesey, dependientes del Reino Unido; Andorra, cuya Jefatura de Estado la comparten el Presidente de la República Francesa y el Obispo de la Seo de Urgel; Mónaco, estrechamente vinculado a Francia; Liechtenstein, cuyo Príncipe tiene la nacionalidad austriaca; etc.
2.- PARAISO FISCAL, EVASIÓN Y FRAUDE FISCAL
La mayoría de los autores identifican la utilización de los paraísos fiscales con actividades de evasión y fraude fiscal. Otros, en cambio, piensan que tales territorios se relacionan más con actividades legítimas de planificación fiscal internacional. De ahí la pugna entre personas y gobiernos favorables a su creación y frente a los que luchan por combatirlos e imponerles sanciones o mecanismos que traten de eliminar sus efectos.
Por eso, en relación con esa definición, debemos precisar y distinguir una serie de conceptos importantes como son la “evasión fiscal” que es ilegal, de la “elusión de impuestos”, que no lo es y el planeamiento tributario, que tienen de común el mismo efecto, menos ingresos recaudados para el fisco.
La elusión fiscal es la pieza clave de la planificación fiscal. Representa el aprovechamiento de los recursos legales disponibles para conseguir la mínima carga fiscal o para diferir en el tiempo su impacto. Además, permite al contribuyente evitar que se realice el hecho imponible, con el fin de no pagar los tributos o abaratar los costos tributarios, procurando para ello forzar alguna figura jurídica establecida en las leyes. Eludir es perfectamente legal y se combate con una análisis económico de los hechos que permita al auditor determinar la verdadera naturaleza de las operaciones realizadas por los agentes económicos para evitar el pago de los impuestos.
La evasión fiscal consiste en sustraer la actividad al control fiscal y, por tanto, no pagar impuestos. Por lo tanto se configura como una figura delictiva, ya que el contribuyente no cumple con sus obligaciones tributarias, convirtiendo su conducta en una infracción que debe ser sancionada. Intenta reducir los costos tributarios, utilizando para ello medios ilícitos y vedados por las leyes, como el contrabando, fraude, etc. contra los que las autoridades deben luchar con todos sus medios legales para conseguir recuperar los ingresos perdidos[8].
Cuando hablamos de planeamiento tributario, debemos entender aquella herramienta utilizada por profesionales ligados a la tributación, cuyo objetivo primordial es estudiar las vías pertinentes para el ahorro en el pago de impuestos, evitando posibles sanciones y multas.
Con independencia de su diferente tipología, su auge y multiplicación se produjo en la segunda mitad del siglo XX y lo hizo en estrecha relación con la mundialización financiera y económica, nacida a su vez de la liberalización y la desreglamentación de las actividades financieras que se han acelerado en las últimas tres décadas.
La importancia que representan dentro del conjunto de la economía mundial se desprende de los datos que ofrece el Fondo Monetario Internacional (FMI):
- Las cifras de dinero que mueve el blanqueo representan entre el 2 y 5 % del producto interior bruto (PIB)
- La mitad de los flujos de capital internacionales transitan por los paraísos fiscales, o residen en ellos
- Entre el 0,6 y 1,5 billones de dólares de dinero negro sale o circula por ellos cada año
- Su actividad gestiona alrededor del 20 % de la riqueza privada mundial
- Los beneficios acumulados en 10 años, llegarían a los 5 billones de dólares, el equivalente al total mundial de las deudas públicas acumuladas
- La satisfacción universal de las necesidades sanitarias y alimentarias esenciales (alimento, agua potable y sanidad) costaría 13.000 millones de dólares al año, es decir, el 0,01 % de las sumas que circulan por los paraísos fiscales
- Los beneficios anuales del tráfico de drogas representa entre 300.000 y 500.000 millones de dólares, esto es, del 8 al 10 % del comercio mundial
- El producto de toda la delincuencia mundial supera, según ciertas estimaciones, el billón de dólares anuales, cerca del 20 % del comercio mundial. Suponiendo que las cargas (producción, gestión, pérdidas por confiscación, etc.) representen un 50 % de la facturación, quedan todavía 500.000 millones de beneficio, una suma 40 veces mayor que la necesaria para erradicar los problemas de salud y nutrición que asolan alrededor de 1000 millones de personas en el mundo.
3.- LOCALIZACIÓN
La dificultad técnica para determinar cuándo un territorio, país o enclave geográfico es considerado como paraíso fiscal, hace que no exista entre las distintas organizaciones un criterio uniforme para determinar su número exacto.
Así, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) publicó en el Informe del año 2000 una lista con 35 países o territorios identificados como paraísos fiscales, sin embargo, la ONU tiene censados hasta un total de 74 territorios, aunque según otros estudios se han censado más de un centenar de territorios con estas características.
El ordenamiento jurídico español regula esta figura en el Real Decreto 1080/91, de 5 de julio, donde enumera hasta un total de 48 lugares[9]:
Europa: Principado de Andorra, República de Chipre, Gibraltar, República de Malta, Islas de Guarnesey y de Jersey, Principado de Liechtenstein, Gran Ducado de Luxemburgo, Principado de Mónaco, República de San Marino, Isla de Man.
América: Antillas Neerlandesas, Aruba, Anguilla, Antigua y Barbuda, Las Bahamas, Barbados, Bermudas, Islas Caimanes, República de Dominica, Granada, Jamaica, Islas Malvinas, Montserrat, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía, Trinidad y Tobago, Islas Turks y Caicos, , Islas Vírgenes Británicas, Islas Vírgenes de EE. UU., República de Panamá.
África: República de Liberia, República de Seychelles, Islas Mauricio.
Asia: Emirato del Estado de Bahrein, Sultanato de Brunei, Emiratos Árabes Unidos, Hong-kong, Reino Hachemita de Jordania, República Libanesa, Macao, Sultanato de Omán, República de Singapur, Islas Marianas.
Oceanía: Islas Fiji, Islas Cook, República de Naurú, Islas Salomón, República de Vanuatu
Relación que no incluye otros como Suiza, Costa Rica, Madeira, Gambia, Samoa, Belize, Salvador, etc.
4.- LOS PARAÍSOS FISCALES Y EL FENÓMENO DE LA GLOBALIZACIÓN
En una sociedad globalizada como la nuestra, los actores de la economía española están perfectamente incorporados al sistema financiero. Este sistema integra a los numerosos paraísos fiscales que desde los años ochenta han crecido al amparo de la falta de regularización y liberalización de los flujos internacionales de la economía.
Además, los mercados se han mundializado aunque los sistemas tributarios siguen siendo nacionales y, frente a las presiones de la globalización liberal, los regímenes fiscales nacionales se han enzarzado en abierta competencia, creando exenciones e incentivos a las inversiones extranjeras. Para todos los gobiernos, la capacidad de recaudar impuestos es un instrumento más para atraer y retener capital e inversiones procedentes de otros países.
La mayoría de los grandes hechos que se producen en el mundo actual no pueden entenderse sin la intermediación de los paraísos fiscales, que podemos afirmar que están integrados dentro de las finanzas internacionales[10].
Estos centros financieros han florecido al amparo de la globalización neoliberal que han sufrido los mercados en los últimos años y de la falta de regularización de los flujos financieros internacionales. Esto les ha llevado a constituirse en verdaderos elementos perturbadores de las economías nacionales llegando incluso a socavar la democracia de algunos Estados, convirtiéndose en fuente futura de tensiones entre las diferentes clases sociales que sumado a las peculiaridades de los integrismos religiosos que se dan entre ellos, se convierten en causa que fomenta la creación de grupos particularmente violentos en permanente oposición a todo lo que representa la economía occidental en general y la actuación de determinados gobiernos en particular.
Los efectos perniciosos que generan en todos los países contribuyen a la ruptura del pretendido equilibrio de la economía mundial, que podemos concretar en los siguientes:
- Facilitan el fraude y la evasión fiscal de grandes fortunas, muchas generadas mediante negocios lícitos[11].
- Posibilitan el blanqueo de capitales de origen ilícito[12].
- Se utilizan como medio para financiar el terrorismo[13].
Como consecuencia de la globalización que supone el blanqueo de capitales de origen ilícito, existe un consenso generalizado en la mayoría de los países para llevar a cabo una estrategia de actuación conjunta para alcanzar una total transparencia del sistema financiero internacional[14]. La respuesta a esta situación la dieron los Gobiernos del G-7 en la cumbre de L’Arche de 1989 con la creación del Grupo de Acción Financiera sobre el blanqueo de capitales (GAFI)[15], cuyo principal objetivo es el estudio y búsqueda de medidas que permitan combatir de una forma eficaz el blanqueo de capitales en el mundo[16], si bien sus actuaciones actualmente se reducen a la revisión de los textos legislativos nacionales, sin disponer de medio alguno para controlar la ejecución real de las medidas preventivas comunicadas por los Estados.
Podemos concluir afirmando que los paraísos fiscales son generadores de pobreza en los países del Norte y especialmente en los del Sur, ya que con la evasión fiscal se impide la inversión en los servicios públicos esenciales (educación, sanidad, seguridad social, etc.), se generaliza la corrupción a todos los niveles, se deteriora la confianza en las instituciones públicas y todo ello produce un retraso importante en el desarrollo de los países que se traduce en un elevado índice de fracasos escolares, desigualdades sociales, pobreza, descenso de la esperanza de vida, etc.
5.- ESTRATEGIAS PARA ACABAR CON LOS PARAÍSOS FISCALES
Existe una gran preocupación en los Estados por lo que significa de pérdida de ingresos fiscales, efectos sobre la opinión pública por los continuos escándalos financieros que se producen y por la infiltración de las organizaciones criminales y de las instituciones económicas, erosionando gravemente las democracias de los países desarrollados.
La lucha contra los paraísos fiscales y el blanqueo de dinero que se lleva a cabo en ellos se encuentra con dos serios obstáculos: el secreto bancario y el principio de soberanía nacional. El secreto bancario impide a las autoridades obtener las informaciones necesarias y dificulta o impide el seguimiento de las operaciones bancarias. Se añade, además, el secreto profesional que es invocado por muchos de los profesionales que intervienen en las operaciones de blanqueo.
El principio de soberanía se invoca para no cooperar con las investigaciones abiertas por magistrados o comisiones parlamentarias de algunos países democráticos e impide la aplicación de las sanciones que se les impongan.
Nos encontramos ante derechos fundamentales de las personas y Estados democráticos, y no hay bases legales en el Derecho Internacional para intervenir cuando se invocan estos dos principios. Por esto es necesaria la construcción de una normativa legal internacional que contemple la criminalidad económica como delito.
La construcción de esta normativa es una tarea difícil y lenta que se está llevando a cabo desde hace más de cincuenta años con base en dos textos fundamentales, la Carta de los Derechos Humanos y la Carta de las Naciones Unidas, a los que se han ido añadiendo convenios, resoluciones, cartas de principios y otros instrumentos jurídicos relativos a sectores diversos como medio ambiente, terrorismo, etc.
Se debe fomentar la creación de organismos especializados, firmar y ratificar convenios internacionales sobre la represión de la corrupción en los mercados internacionales, la cooperación policial y judicial permanente, realizar estudios, crear comisiones de investigación, formación de jueces y policías especializados, adopción de códigos de buena conducta, estudio de nuevas técnicas de corrupción, etc. Todo ello acompañado de declaraciones de los líderes políticos comprometiéndose en la lucha contra el sistema de delincuencia financiera existente y campañas anticorrupción, abanderadas por importantes organismos internacionales como el Banco Mundial, FMI y OCDE.
En línea con esto, en el Consejo Europeo de Tampere (Finlandia), celebrado en octubre de 1999, se decidió reforzar los poderes de Europol y la creación de la Eurojust. Además, las políticas fiscales europeas deben intentar la armonización y disminución de los impuestos. La reducción de las tasas impositivas es una medida esencial en la lucha contra el fraude y la evasión, y, por lo tanto, la liquidación a la larga de los paraísos fiscales.
Un avance hacia la erradicación de los paraísos fiscales debe comenzar por indagar las respuestas a una serie de preguntas que nos llevarán a entender mejor los mecanismos prácticos de la movilidad del capital: ¿cómo se mueve tanto dinero tan rápidamente? ¿cómo operan estas sumas ingentes de dinero en continuo movimiento? ¿cómo se trasfieren esas cantidades de masa monetaria de un banco a otro? ¿se mueve el dinero en efectivo?
El mejor conocimiento de las prácticas empleadas facilitará la posibilidad de establecer controles a los movimientos especulativos del capital y las investigaciones judiciales transnacionales.
Las investigaciones policiales y judiciales suelen caer en la trampa de intentar seguir las huellas del camino por el que han transitado los capitales, peregrinando de un lugar a otro, hasta perderse en los laberínticos vericuetos hacia los que se han dirigido esos flujos financieros, como sucede en la maraña de procedimientos burocráticos que tienen que seguir cuando se intenta obtener por las autoridades competentes datos relativos a denuncias presentadas en sus respectivos territorios.
Y la realidad es que, contrariamente a la creencia establecida, el capital no circula físicamente o lo hace muy poco. El dinero apenas se mueve del banco donde entró, ni sale del propio país en la mayoría de los casos. Es suficiente, al amparo de las nuevas tecnologías, realizar una transferencia electrónica de fondos en tiempo real a través de redes establecidas para ello entre las entidades financieras, utilizando los servicios de un tercero que habilita la relación telemática entre el banco que transfiere y el que recibe los fondos[17].
Estas operaciones financieras se consolidan a través de las cámaras de compensación electrónica interbancaria. La compensación es una operación practicada normalmente en el sistema bancario, que consiste en acumular todos los créditos y las deudas que los agentes económicos disponen unos sobre otros y a abonar los saldos resultantes.
La corrupción generalizada y las frágiles administraciones públicas son rasgos conocidos de muchos países, sobre todo del Sur, que repercuten negativamente en los ingresos públicos, producen despilfarros, debilitan su economía y merman la confianza en sus instituciones públicas y en sus políticas.
El FMI ha denunciado reiteradamente en sus informes que la corrupción retrasa el desarrollo de los países ya que significa países con mayor índice de mortalidad infantil, fracaso escolar, menores ingresos fiscales y menor renta per cápita, mayor desigualdad de rentas y, en definitiva, mayor extensión de la pobreza. De ahí que requiera a los países prestatarios reformas estructurales que limiten el alcance del bombeo de fondos al exterior y presione a favor de una mayor transparencia en las operaciones financieras del sector público.
Las relaciones económicas de todo este sistema multilateral están basadas en la opacidad financiera que se inspira en la ideología del libre mercado. El resultado es el descontrol y la falta de transparencia del sistema financiero internacional, que es el origen y florecimiento de casi todos los paraísos fiscales.
Los escasos avances que se han producido en el planteamiento de los problemas generados por la globalización liberal, han consistido en la obtención de información por los organismos multilaterales, ya que las soluciones se alcanzarán cuando se consiga que la transparencia sea total a escala internacional.
En este contexto, no deja de resultar desalentador que en el propio Tratado de la Unión Europea se establezca un régimen de asociación con al menos ocho territorios (Islas Vírgenes Británicas, Bermudas, Caimán, etc.) que son considerados paraísos fiscales y dan cobertura a las actividades delictivas cometidas en el seno y contra los intereses financieros de la propia Unión Europea.
La lucha contra la desaparición de estos territorios requiere del consenso más generalizado posible para conseguir una estrategia de actuación conjunta de la mayoría de los países, que deben promover medidas encaminadas a regular y controlar el capital financiero, entre otras:
- Las autoridades públicas deben luchar por conseguir el levantamiento del secreto bancario. Esto supone realizar una reglamentación de las profesiones que están protegidas por este secreto, establecer sanciones contra los establecimientos que rehúsan cooperar, promover la obligación de conservar las pistas de los ordenantes y las transacciones sobre productos derivados.
- Impulsar la creación de instrumentos jurídicos internacionales para exigir a estos territorios que revelen la identidad de los titulares de las cuentas bancarias, su bloqueo, faciliten información sobre los titulares de las sociedades pantalla, etc. En el seno de la Unión Europea esta actuación se debe canalizar a través de una política común en este sentido.
- Los Estados deben definir una serie de obligaciones: reconocerse un derecho de injerencia respecto a los Estados que albergan paraísos fiscales; intensificar la cooperación en determinados campos como el judicial y policial; centralizar las informaciones que tengan sobre delitos financieros; publicar los datos que tengan sobre estos territorios, sus prácticas, productos, etc.; no reconocer a las sociedades pantalla que tienen residenciadas para entorpecer sus actividades; respetar las reglas anti blanqueo de dinero; etc.
- Analizar la incidencia que tienen los paraísos fiscales sobre las políticas fiscales de los Estados al incentivar la evasión y el fraude fiscal que algunos Gobiernos europeos pretenden paliar con amnistías fiscales periódicas destinadas a recuperar el capital huido. Es preciso que los gobiernos tomen conciencia de esta cínica situación y adopten medidas concretas tendentes a mejorar la cooperación fiscal internacional:
1- La imposición fiscal a las corporaciones transnacionales sobre base unitaria, posibilitando a las autoridades fiscales la corrección de la fraudulenta desviación de ganancias hacia las jurisdicciones de baja tributación.
2- La aplicación universal del principio de residencia para la fiscalidad empresarial.
3- Una cooperación más estrecha entre los Estados para suprimir el fraude fiscal y la competencia fiscal entre ellos.
4- Una armonización de los tipos impositivos y de las bases imponibles sobre el capital
5- Establecimiento de autoridades fiscales de carácter regional y global que representen los intereses de los ciudadanos.
6- Incentivar las inversiones extranjeras fomentando la instalación de empresas extranjeras en un territorio y reduciendo la fiscalidad mediante la firma de tratados bilaterales de doble imposición en los que se concede una reducción fiscal a las sucursales de las empresas del otro país que se han establecido en su territorio. La firma de estos convenios bilaterales no se llevará a cabo con países que sean paraísos fiscales.
7- Gravar fiscalmente los beneficios obtenidos dentro del país por las sociedades mercantiles no-residentes. De esta forma, las autoridades fiscales exigen que todos los beneficios obtenidos dentro de un país por una sociedad mercantil offshore sean sometidos al pago de los impuestos antes de ser transferidos al extranjero. Esto supone que dichos beneficios estarán gravados al 35% como si se tratase de una sociedad residente establecida regularmente en el país.
- Al igual que para algunos supuestos concretos se reivindica el derecho de injerencia para resolver ciertos conflictos sociales, la comunidad internacional debe luchar por erradicar la prohibición en nombre de principios sagrados como el de la soberanía nacional, de cualquier influencia sobre los países que mercadean esta soberanía y venden su legislación al mejor postor, en un intento de hacer prevalecer las reglas mínimas de actuación de un Estado de Derecho.
- Crear unidades que investiguen las posibles formas de actuación de las bandas organizadas para así poder anticiparse en su actuación. Las innovaciones tecnológicas se están utilizando de forma efectiva para realizar actos delictivos, fraude, corrupción, etc. Los medios humanos y materiales que se utilizan para prevenir y reprimir dichas actividades, casi siempre van a la zaga, lo cual implica la necesidad de utilizar técnicas de prospectiva para poder anticiparse de forma eficaz ante esos acontecimientos.
6.- COOPERACIÓN INTERNACIONAL
Para que en el seno de la Unión Europea se consiga un espacio de seguridad se debe luchar por lograr un mecanismo adecuado que permita la evaluación de la aplicación y ejecución a escala nacional de los compromisos internacionales en materia de lucha contra la delincuencia organizada.
Cada Estado miembro se debe comprometer a que sus autoridades nacionales cooperen plenamente con los equipos de evaluación constituidos con vistas a la aplicación de los compromisos internacionales que firmen, respetando las normas jurídicas y deontológicas aplicables a escala nacional. Serán los encargados de nombrar a los expertos que se precisen en relación al tema objeto de evaluación que tengan acreditada una amplia experiencia en esa materia, entre miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, autoridades del mundo de las finanzas, políticas, aduaneras, judiciales, administrativas, etc.
Con la aplicación de una normativa adecuada, como por ejemplo una Directiva en el marco de la UE, se puede conseguir que el sector bancario realice un esfuerzo importante para impedir la entrada de dinero negro en el sistema financiero. De hecho, las informaciones recogidas por los representantes del GAFI y los informes del FMI confirman que el endurecimiento de los controles sobre el sector bancario obliga a los blanqueadores de dinero a buscar otros medios para disfrazar el origen ilícito de sus fondos, una vez que los Estados miembros han introducido en su Derecho Penal esta figura como actividad delictiva.
Se debe seguir en la línea de ampliar el ámbito de aplicación de esta normativa comunitaria a cualquier otro agente que esté incluido en el circuito irregular del flujo del dinero como son las agencias de cambio, los transportistas de fondos, las empresas de inversión, algunas profesiones liberales, agencias inmobiliarias, tasadores de subastas, comerciantes de obras de arte, casinos, empresas de seguros, etc.
La idea de cooperación en el seno de la UE es un objetivo claro a conseguir y así se ha puesto de manifiesto en los distintos Tratados. El Tratado de Maastricht integró en su Título VI la cooperación judicial civil y penal como una cuestión de interés común para todos los Estados miembros de la UE.
El Tratado de Ámsterdam mantiene esta cooperación dentro del tercer pilar y especifica entre sus objetivos, la lucha contra la delincuencia. En el Tratado de la Comunidad Europea la cooperación judicial está asociada a la libre circulación de las personas, que destaca en el nuevo Título VI, la importancia de la cooperación policial y judicial sobre todo en materia penal en la lucha contra la delincuencia organizada y, prevé la aproximación de las legislaciones nacionales sobre infracciones y sanciones aplicables en materia de delincuencia organizada, terrorismo y tráfico de drogas. Con respecto al Derecho penal la labor debe destinarse a acordar definiciones, inculpaciones, procedimientos de actuación y sanciones comunes, entre otros sectores en el referido a la delincuencia financiera, incluyendo además, programas de intercambio y formación para todos los profesionales implicados.
En línea con lo anterior está el acuerdo de los Estados sobre la creación de una Unidad provisional de cooperación judicial (“Eurojust”), cuya misión consiste en facilitar la cooperación entre las autoridades nacionales competentes en relación a graves actos de delincuencia en los que estén implicados dos o más Estados miembros.
El Parlamento europeo pide que se construya progresivamente un sistema penal europeo que tenga en cuenta las tradiciones jurídicas de los Estados miembros y prevea métodos que permitan combatir y prevenir este tipo de delincuencia internacional organizada, para lo cual, el Consejo y la Comisión establecerán un auténtico programa legislativo que permita su elaboración. Además, considera que debería crearse un ministerio público europeo independiente que actúe paralelamente a los ministerios fiscales nacionales y que podría, en una primera etapa, centralizar la información judicial en determinadas investigaciones de carácter transnacional.
Pero, si ya resultan insuficientes los instrumentos jurídicos que regulan la cooperación penal internacional, las barreras que ponen los paraísos fiscales aumentan las dificultades para que esa cooperación sea efectiva. Estos países tratan de impedir la negociación de cualquier clase de convenio que incluya una cláusula que regule este intercambio de información, siendo éste uno de los “indicadores” que refleja, frente a la comunidad internacional, la voluntad de estos países de configurarse como una zona de tributación privilegiada. Por esta razón, la mayoría de estos Estados dispone de una escasa o nula red de convenios, con el fin de evitar la doble imposición.
Además, la Comisión Europea ha evaluado cincuenta regímenes fiscales que potencialmente son dañinos para la competencia en los diez países que ingresarán en la Unión en 2004 y ha concluido que al menos treinta suponen una competencia desleal. [18]
7.- CONCLUSIONES
n Fomentan la evasión de los impuestos[19], lo que coarta la aplicación de políticas fiscales avanzadas.
n Generan pobreza en los países del Sur, son refugio para el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.
n Parece evidente que no se puede esperar a corto plazo disponer de un corpus legal internacional para atacar el problema y, por tanto, las medidas deben tomarse a nivel de los Estados individuales.
n Muchos organismos internacionales se ocupan de la criminalidad financiera y han propuesto medidas para combatirla, pero siempre con una visión sectorial del tema (drogas, corrupción, terrorismos, etc.) sin atacar directamente los métodos comunes que utilizan todos los blanqueadores, sea cual sea su ámbito de actuación.
n Si ya resultan insuficientes los instrumentos jurídicos que regulan la cooperación penal internacional, las barreras representadas por los paraísos fiscales aumentan las dificultades para que esa cooperación sea efectiva. Asimismo, la confidencialidad, el anonimato y el secreto con que las personas físicas y las sociedades mercantiles actúan en ellos hacen inviable cualquier planteamiento serio de la cooperación internacional para luchar contra la corrupción, ya que pondrán toda clase de dificultades para proponer el suministro de información y el acceso a toda clase de documentos.
En estos territorios, además de una legislación restrictiva que impide el levantamiento del secreto bancario y que pone los límites a la información que pueden obtenerse de los registros públicos, la propia administración fiscal rechaza cualquier tipo de asistencia mutua y de intercambio de información con otras administraciones fiscales, estén o no amparadas en convenios para evitar la doble imposición internacional.
n No es razonable admitir que, con independencia de las consideraciones tributarias de algunos Estados sobre la confidencialidad, secreto, etc. existan territorios en Europa que sirvan sistemáticamente de base segura para la realización de operaciones de corrupción en los países del entorno[20].
n La cooperación internacional a todos los niveles, político, social, económico, policial, etc. es esencial para perseguir aquellas conductas que atentan contra el orden social, a las que la Ley ha hecho un menor reproche penal. Así, entre las medidas de carácter político-económico-social que se deben adoptar, destaca la firme decisión internacional de proceder al desmantelamiento y eliminación de los paraísos fiscales.
n Las investigaciones policiales y judiciales deben operar sobre las que pueden denominarse las auténticas cajas negras de las transacciones financieras, las cámaras de compensación bancaria, las cuales ni siquiera llegan a mencionarse en los informes que se producen como consecuencia de las investigaciones que se llevan a cabo sobre las transacciones financieras que están relacionadas con paraísos fiscales.
n La complejidad actual del funcionamiento de las transacciones financieras y el entramado de los centros financieros extraterritoriales no puede seguir siendo una excusa para demorar la erradicación de los paraísos fiscales[21].
n Lograr que todas las medidas que se adopten se apliquen tanto desde los distintos Ministerios de Hacienda de los Estados implicados como, sobre todo, desde las entidades competentes de la Unión Europea y de los distintos organismos internacionales.
[1] En aplicación estos criterios, la OCDE publicó en el Informe del año 2000 una lista con 35 países o territorios identificados como paraísos fiscales, algunos de ellos dependientes de Estados de la Unión Europea (Andorra, Gibraltar, Mónaco, Liechtenstein, Isla de Jersey, Isla de Man, Islas Marshall, Nauru, Liberia, Vanuatu, Islas Caimán, etc.), aunque la ONU tiene censados hasta un total de 74 territorios
[2] Este sería el caso de Gibraltar, territorio de la Unión Europea, en el que no existe el IVA, impuesto europeo.
[3] Criterio que se sigue en Liechtenstein con el empleo de cuentas bancarias secretas.
[4] Así, en el territorio de Gibraltar aparecen registradas 28000 empresas según datos publicados en “The Gardian”.
[5] Paradójicamente con esto, Luxemburgo y Suiza son miembros de este Comité de Asuntos Fiscales que están considerados también como paraísos fiscales por los obstáculos que ponen para intercambiar información, aunque continúen fuera de esta “lista negra”.
[6] El Offshore Financial Centres. The role of dhe IMF, de 23 de junio de 2002, los define como “centros donde el grueso de las transacciones del sector financiero en ambos lados del balance de cuentas, se efectúa con individuos o compañías que no son residentes de los centros, donde las transacciones se inician en otro lugar y donde la mayoría de las instituciones implicadas están controladas por no residentes”.
[7] Literalmente significa en alta mar, aunque es el nombre que reciben las actividades que una empresa o una persona natural realiza en los paraísos fiscales.
[8] Vid. en este sentido el artículo 31.1 de la Constitución Española que dice literalmente: ”Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio”, como base del posterior desarrollo normativo sobre la materia (Ley 40/98 del IRPF y otras normas tributarias).
[9] Se adjunta al final del documento relación de mapas de los países y territorios a los que se refiere el artículo 1 del Real Decreto 1080/1991, de 5 julio, desarrollado de la Ley 17/1991, de 27 de mayo, de Medidas Fiscales y Urgentes.
[10] Entre otros la catástrofe financiera que supuso la quiebra de la eléctrica Enrón en EE.UU.; la financiación de redes de terrorismo como la de Bin Laden; los cárteles colombianos de la droga; estafas como las de Gescartera; las multimillonarias cuentas secretas mantenidas durante años por el BBV; la financiación al menos en parte del terrorismo vasco; etc.
[11] Algunas estimaciones cifran la evasión fiscal en un 15 % del conjunto de los presupuestos de los Estados desarrollados, porcentaje que debemos suponer que es mucho mayor en los países no desarrollados en base a la corrupción que suele darse en los mismos.
[12] Vid. en este sentido la Memoria de la Fiscalía General del Estado de 2001, en el que la Fiscalía Anticorrupción expresaba su preocupación porque “la desregulación mundial de los mercados de capitales, la persistencia de la opacidad de ciertas transacciones financieras y las deficiencias de la cooperación entre los Estados, mantienen un marco que favorece la delincuencia financiera y el blanqueo de capitales”, que recoge un incremento del 57% respecto del año anterior.
[13] Las operaciones policiales de mayo de 2002 revelaron que la banda terrorista ETA blanqueó importantes sumas de dinero, procedentes del denominado impuesto revolucionario y de los rescates por secuestro, mediante un entramado de empresas residenciadas en paraísos fiscales. Tras los atentados del 11 de Septiembre de 2001, los escándalos financieros de grandes corporaciones en 2002 y los importantes casos de corrupción, se ha procedido a denunciar la actuación de los paraísos fiscales como implicados en esta compleja trama delictiva.
[14] Según datos del Fondo Monetario Internacional (FMI) el dinero proveniente de actividades ilícitas (drogas, crimen organizado, prostitución,...) se sitúa entre el 2 % y el 5 % del PIB mundial, es decir, entre 590.000 millones y 1,5 billones de dólares, aunque según otras estimaciones cifran el volumen financiero residenciado en estos paraísos fiscales en un tercio del PIB mundial y en más de cinco billones de dólares, por lo que podemos concluir que las cifras reales siguen siendo una incógnita por razones obvias, aunque el volumen de que se habla demuestra que la repercusión económica que producen a nivel mundial es muy importante.
[15] Organismo intergubernamental que en inglés responde a las siglas FATF. Agrupa en la actualidad a 29 países y la Comisión Europea. España es miembro del Comité Director desde septiembre de 1998. Este Organismo se beneficia del apoyo técnico del secretariado de la OCDE, pero reúne a países que no pertenecen a la OCDE.
[16] Vid. en este sentido las 40 recomendaciones que editó en 1990 y revisó en 1996 como principal punto de referencia a nivel internacional en la lucha contra el blanqueo de capitales.
[17] A través de la Sociedad Mundial de Telecomunicaciones Financieras Interbancarias (SWIFT), se ha establecido una red de telecomunicaciones financieras a nivel mundial entre bancos que agrupa a más de 7000 entidades y procesa más de 2000 millones de transferencias electrónicas codificadas por día.
[18] Relación de países que ingresarán en la U.E.: Polonia, Hungría, República Checa, Eslovaquia, Estonia, Letonia, Lituania, Eslovenia, Chipre y Malta).
[19] Algunas estimaciones cifras la evasión fiscal en un 15% del conjunto de los presupuestos de los Estados desarrollados.
[20] Se habla en este sentido de paraísos fiscales especializados, según los servicios requeridos por los clientes. Así, se mencionan Andorra o Mónaco como lugares idóneos para el depósito de fortunas personales; Gibraltar, para las sociedades pantalla; Liechtenstein, para las fundaciones; Luxemburgo, por su secreto bancario y Suiza, como el servicio bancario más completo del mundo.
[21] Las autoridades competentes deberían, cuando tengan un verdadero interés, establecer algún tipo de barreras frente a estos territorios, profundizar en el análisis del funcionamiento técnico de las transacciones financieras, ver cómo se puede adaptar y aprovechar el desarrollo tecnológico actual para introducir controles y registros, combatiendo no sólo el fraude y la evasión de impuestos sino también el ocultamiento de fondos, utilizando para ello la identificación real de los clientes dueños de los fondos depositados, la aplicación de nuevas técnicas de auditoria, exigir información contrastada a las entidades financieras en las que se originan las transferencias bancarias, etc.
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